建立绿色金融政策体系

 谈到雾霾治理，多数人想到的都是脱硫、脱硝、提高油品质量等末端治理措施。其实，治理雾霾也需要经济和金融手段。
        现在已经规划的雾霾治理措施中，大部分集中在末端治理，如脱硫、脱硝、提高油品质量、强化对尾气排放的控制、对VOCs和其他工业粉尘与建筑扬尘的控制等。研究显示，如果这些末端措施都做到位，与2012年的水平相比，我国每吨燃煤排放的PM2.5可以降低70%，每辆汽车的单位公里排放可以下降78%，单位产出的工业与建筑业排放可以下降80%。换句话说，末端治理可以将单位经济活动量的排放强度降低70%以上。
        这样的降幅听上去让人很兴奋，但如果我国经济总量每年增长7%左右，在污染性的产业结构、能源结构、交通运输结构不变的情况下，煤炭消费、汽车消费、污染性工业、建筑业的经济活动量快速增长，会抵消大部分末端治理带来的减排效应。因此，要实现雾霾治理的预期目标，必须大力调整产业结构、能源结构和交通运输结构，而这些调整必须依靠经济和金融政策。
        谁造成了污染性的经济结构?
        雾霾和我国污染性的经济结构有关。首先，污染性的产业结构。这主要是指我国重工业在经济中所占比重过高，而重工业单位产出导致的空气污染为服务业的9倍。
        其次，污染性的能源结构。煤炭占我国能源消费的比例为67%，清洁能源占比仅13%，为发达国家占比的1/3~1/4。
        再次，污染性的交通运输结构。我国城市中地铁出行比例仅为7%，93%的出行靠公路。给定同样的运输量，私家车出行导致的空气污染是地铁的10倍。
        为什么会出现污染性的经济结构?原因包括多方面，比如：
        第一，政府对市场的扭曲。
        工业用地价格过低。我国工业用地价格是商业用地价格的1/8，这是其他国家的1/2~1/3。工业用地太便宜，自然会激励工业过度发展。之所以这么便宜，这跟历史上地方政府的GDP导向有关系，而GDP跟政绩、升迁都有关系，这种激励机制下，大量土地被廉价提供给工业。
        服务业税负过高。根据对不同产业的服务业总税负和间接税负的比较，发现很多服务业的税负比工业高。如果税负太高，资源就不愿意流向低污染的服务业，而过多地留在高污染的工业行业。
        服务业准入被过度管制。在教育、卫生、金融等低污染的服务行业，要成立一家新的民营机构非常困难。
        第二，市场失灵。
        市场失灵在所有国家都会发生，中国也不例外。比如，一家燃煤企业会对周边地区产生污染，并对人体健康产生影响。盈利是企业自己的，但污染由所有人一起承担，这就是典型的外部性没有被内生化的例子。这种外部性会导致过度燃煤，或过度使用污染性的能源。
         雾霾有很强的跨区域的外部性。通过对北京雾霾的分析发现，40%的雾霾来自周边地区。由于雾霾所产生负外部性的很大一部分由外地居民承担，本地燃煤者又不充分考虑这种跨区域的外部性，就会使其在本地过度燃煤。
        第三，企业和消费者缺乏社会责任感。
        在传统的微观经济学中，企业唯一的目标就是利润最大化，消费者的唯一目标是使自己的效用最大化，对别人的负面影响不考虑。现在，一些国家正在逐步改变这些企业和消费者的行为，即企业在追求利润的同时考虑社会责任，消费者也可以多花一些钱来消费绿色产品。实践证明，企业和消费者的环境保护意识和社会责任感是可以培育的。
        如果提高了消费者和企业的绿色偏好，或者增加了他们的社会责任感，在经济学上就相当于政府给了绿色产业一个补贴，通过发展绿色产业来帮助降低雾霾。关键在于怎样建立一套新的体制和机制，来解决政府对市场扭曲、市场失灵以及企业和消费者的偏好问题。
        怎样让市场发挥作用?
        在改变政府对市场的扭曲方面，首先要改革导致工业用地价格过低的体制，让工业用地变得更加稀缺。稀缺之后，工业用地价格就会上去，从而逐步弱化工业投资的冲动。相应地，如果商业用地、住宅用地比重上升，成本下降就可以刺激低污染的服务业行业较快发展。
        其次，要纠正间接税税负在行业间的扭曲。在营改增的过程中，对一些服务业税率的设计必须要考虑推动经济向绿色转型的要求，即应该让服务业的税负下降，从而引导资源流出高污染的制造业行业，进入低污染服务业。
        要解决市场失灵的问题，可以采取的措施包括提高煤炭资源税税率、大幅提高排污费征收标准、开征碳税、提高对清洁能源的补贴、改革轨道交通的融资体制等。
        此外，建议建立PM2.5减排的区域间补贴机制，解决跨区域雾霾外部性的问题。比如，北京的脱硫脱硝等低成本雾霾治理工作已经基本到位，靠其他办法在本地减排的成本很高。也就是说，在北京减排的资金使用效率，远低于用同样的资金在河北治理雾霾带给北京的好处。这就要求设计一个区域间的补偿机制，即让北京出钱来补贴河北减排。在这样的机制下，北京花同样的钱，可以得到更好的减排效果。
        需要什么样的绿色金融政策体系?
        污染型产业比重过大的另一面，是绿色产业供给不足，对绿色产业的投入太少。
        为什么会出现对绿色产业投资太少、对污染性行业投资过多的情况?因为在目前的价格体系下，没有足够的激励机制，让资金退出污染型行业、进入绿色行业。
        未来5年，我国要实现减排目标，需要巨额的绿色投资。但政府预算有限，绝大部分投资要依靠民间资本。怎样激励民间资本进入绿色产业?这就需要建立绿色金融体系。
        绿色金融体系应该形成3种机制来引导社会资金进入绿色行业，抑制对污染性项目的投资：一是降低绿色项目的投资成本或提高其融资的可获得性;二是提高污染性项目的融资成本或融资难度;三是提高企业和消费者的社会责任感，让企业在同样或类似回报率的项目中更倾向于投资绿色项目，让消费者更喜欢消费绿色产品。
        推动绿色金融发展，建议成立专业从事绿色贷款和投资的机构，包括绿色银行和绿色产业基金，发行绿色债券并加大财政对绿色贷款的贴息力度。同时，还建议建立公益性的环境成本估算体系和数据库，在更多领域实行强制性绿色保险，建立强制性的上市公司环境信息披露机制。此外，还可以通过环保教育和强化披露要求，提高消费者对绿色产品的消费偏好等。
（作者马骏系中国人民银行研究局首席经济学家）
转载于：北极星节能环保网